李裴:深化农村改革需多要素联动
作者:  发布日期:2016-07-14  访问:2645
 
 

——专访中共贵州省委副秘书长

省委政策研究室主任

省委改革办主任李裴


编者按:


习近平总书记在小岗村的农村改革座谈会上指出,深化农村改革需要多要素联动,着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容,对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入,建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础,具有重要而深远的意义,是当前和今后一段时期农村改革的重中之重。


近年来,安顺市以确权、赋权、易权“三权”促“三变”改革为抓手,深化农村集体产权制度改革,激活了农村沉睡资源,整合了城乡资源要素,赋予了农民更多财产权利。对此,省委政策研究室、安顺市委政策研究室专门就安顺市农村集体产权制度改革进行调研,并形成报告。


6月27日,省委副书记、省委政法委书记谌贻琴对该报告作出批示:“这个调研报告,对安顺市‘三权’促‘三变’改革进行了经验总结,分析了存在问题,提出了工作建议。有深度有质量。希望安顺市委市政府阅研。请媒体继续关注。”为了更深入了解安顺农村集体产权制度改革的意义,近日,贵州民族报记者专访了省委副秘书长、省委政策研究室主任、省委改革办主任李裴。


记  者:安顺市农村集体产权制度改革,在你看来取得了哪些突破?


李  裴:具体有五点突破:一是找到了推进“三变”改革的抓手,赋予农民充分权能,给农村资源资产确权,给农民赋权,在此基础上推进易权,通过农村产权的有序交易,让农村资源资产活起来,变成了现实生产力;二是找到了农村的发展潜力存在于农村资源这个突破口,把释放改革红利、增加农民福祉作为深化农村改革的核心目标,通过“三权”促“三变”改革,把农村的资源充分挖掘出来,形成了“四个起来”的效果,即农村资源活起来、农民富起来、产业强起来、乡村美起来;三是找到了多要素联动统筹推进“三变”改革的结合点,将农村产权制度改革与农业结构调整结合起来,与扶贫开发结合起来,与党建、基层治理结合起来,与城镇化建设、美丽乡村建设结合起来,形成了推动农村改革发展的不竭动力;四是找到了“三变”改革可持续的关键点,把农民参与作为深化农村改革成功的重要条件,“三权”促“三变”改革给农民带来了实惠,得到了农民群众的欢迎和拥护;五是找到了农村改革的“牛鼻子”,把“三权”促“三变”改革作为一项根本性、制度性、基础性的探索和实践,较好地解决了农村集体产权制度改革中“桥”和“船”的问题,不仅在我省具有示范意义,在全国也有探索价值。


记  者:从相关资料上了解到,安顺市积极稳妥推进农村土地承包经营权、集体土地所有权、集体建设用地和宅基地使用权、农民房屋所有权、集体林权、小型水利工程产权“七权”同确,做到“四至”清楚、面积准确、产权清晰、颁发权证,为促进产权流转奠定基础。能否具体介绍一下?


李  裴:坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”,进一步厘清和明晰农村资源资产权属。一是明边界。查实历史资料,摸清各类地块、农房、小型水利工程等现状以及群众反映、争议纠纷,坚持实际丈量与卫星航拍相结合,以国土部门专业测绘人员为主,组织农民代表参与,做到资料全、数据真、情况准。二是定权属。张榜公示清查的历史资料、调绘勘测、集体资源资产清理核查初步结果,公示结果无异议的由农户签字认可,有异议的重新核查,核查结果再次张榜公示,直至绝大部分农户签字认可。三是发证件。经公示无异议的农户承包土地、林地、房屋等产权,按规定程序予以登记颁证,并将结果再次公示,确认无异议后向户主发放权证。确权登记颁证工作不向农民收取任何费用,按照“以县为主、省市适当补助”的原则,村级确权登记颁证所需工作经费纳入县级地方财政预算,设立专账,单独核算,专款专用。


“盘活农村资源资产”


记  者:在广大农村,由于大量资源资产长期闲置,导致农民“端着金饭碗、过着穷日子”。在这次改革中,安顺市是如何将农村资源资产“变现”的?


李  裴:安顺市通过许可、评估、配套三项措施,盘活农村资源资产,赋予农村各类产权的流转、经营、抵押担保、收益等权能,助推农民增收致富。一是许可。研究制定“三权”促“三变”改革的实施方案、农村资源和集体资产股份化改革的意见、集体林权制度改革工作实施方案、财政支农资金变股金、小型水利产权制度改革的意见等,从政策层面鼓励对农村产权制度进行改革探索,充分还权赋能;二是评估。通过采取扶持补贴政策和适当降低民营评估机构行业准入条件等措施,鼓励和支持社会评估、会计等中介机构进入农村产权评估市场,方便农村各类产权以及资金、劳动力等计价入股经营主体;三是配套。一方面,协调金融机构出台支持农村信贷的优惠政策,开发适合的金融产品,持续优化农村信用环境,成功创建了全省第一个农村金融信用市,极大地降低了涉农贷款门槛。另一方面,设立了由地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金,首期出资1000万元,各县(区)财政分别配套200万元。贷款出现风险后,扣除借款人10%的保证金,贷款损失由受偿银行、合作担保公司、政府按10%、45%、45%的比例进行责任分担。


记  者:我们了解到,安顺市围绕农村土地抵押业务的开展,逐步完善专营组织体系,包括抵押担保公司、土地合作社、土地抵押公司、农村土地流转平台等,盘活耕地资源,提升土地价值。能否介绍一下具体的操作模式?


李  裴:将农村土地抵押给第三方机构,农户以第三方机构的担保为基础向金融机构申请借款,并约定当农户逾期不能还款时,第三方机构可凭其抵押权将农村土地进行挂牌竞标流转,以土地的流转收益来偿还债务,直至债务偿清,再将土地经营权归还给农户。根据第三方机构的性质与设置方式不同,这种模式又分为政府主导的农村土地融资担保平台和市场化的融资担保平台。政府主导的融资担保平台的好处是,以政府风险兜底的公益化运作有利于保障农民利益和化解银行风险。目前,普定县贷款金额在50万以下的由金融机构直接认定,贷款金额在50万及以上的要进行综合评估。评估机构为中介组织,由借款人聘请。试运行之初,暂由县金融办、农业局、林业局、住建局、相关金融机构等部门联合成立“普定县农村土地流转经营权价格评估办公室”,待条件成熟再转为第三方评估。


形成利益共享、风险

共担的股份联结机制


记  者:安顺市如何加快建立健全农村产权交易体系,从而完善土地权益的定价机制、价值实现机制和流转分配机制的?


李  裴:引导农民、村集体经济组织和承接经营主体依法订立合同或协议,形成利益共享、风险共担的股份联结机制,推出了普定“秀水五股”、平坝塘约村“合股联营、村社一体”、关岭莲花村“442”利益分配等模式。西秀区大黑村通过村民集资、以劳折资、计生帮扶资金入股、村集体以项目入股等多个渠道,建立了全体村民共同参与的农民专业合作社,开发建设生态农业观光园,合作社收益按照“四三二一”的模式分红:集体分红股40%、村民入股分红股30%、滚动发展股20%、扶贫攻坚股10%。2015年,合作社创收近500万元,村集体经济收入从2013年的不足5万元增加到30万元,带动20家农家客栈创业增收,解决农民150人就业。


记  者:在市级层面,有无形成制度性安排?


李  裴:出台“1+10”文件汇编,即1个主体文件加10个配套文件,鼓励农村土地抵押融资与担保、保证、信用、保险相结合,支持保险公司针对特色化、规模化农业的土地经营权推出赔付率更高的商业保险,使农村土地抵押贷款能够通过保险获得比较充分的还款保障。推动建立农村土地抵押贷款信息、土地产权登记信息、农户个人信用与经营信息相互支持的信息系统,形成对农户土地状况、土地收益、流转价值、经营收益以及资产和信用系统记录,支持对贷前信用评价、贷款跟踪管理的有效风险控制。


记  者:以土地、资金为要素的改革,如何既能顾到农村个体的具体利益,同时又能做到抱团发展?


李  裴:比如平坝区乐平镇塘约村采取“党总支+合作社+公司+农户”的经济发展模式,鼓励村民以土地和资金与村集体合股联营,根据产量对每亩土地按200元至700元不等分级估价、折算股份,按照合作社30%、村集体30%、村民40%的收益模式进行利润分成,促成了村集体与村民“联产联业”、“联股联心”。通过土地流转中心建立产权确权信息管理平台,实现“权证到人、权跟人走”。建立村级金融担保中心,引进农村信用社金融服务入驻塘约村,探索“3+X”放贷模式(信用社、村委会、金土地合作社+经济组织、公司、农民专业合作社、专业大户、农户),创新“金土地贷”“房惠通”“特惠贷”等信贷产品,引导产权主体通过土地承包经营权、林权、小型水利工程产权和房屋所有权等抵押担保贷款,让龙头企业、合作社、村集体及贫困户抱团发展。


“以保护农民集体经济

组织成员权利为核心”


记  者:这次改革中有哪些难点?


李  裴:农村集体产权制度改革涉及面广,难度极大。从我省各地的实践看,探索产权制度改革的步伐从未停止,但到目前依然没有一个标准模式能做到“一改解千愁”,是典型的改革深水区和硬骨头,突出表现在:前无古人,无历史经验可循;旁无借鉴,无先进经验可鉴;情况复杂,无放之四海而皆准的经验可用。当前,我省农村集体产权制度改革面临的问题主要表现有两点,一是农户缺乏有效抵押资产,农村抵押资产变现存在障碍;二是金融机构缺少化解风险的渠道和机制。


为解开农村金融发展的这一制度“死结”,全省各地进行了大胆而有益的探索,成效是显著的,但由于上层制度的缺失与配套体系的不健全,推进农村集体产权制度改革存在三个方面的风险。一是法律制约。由于涉及农村土地抵押的相关法律法规,如《物权法》《担保法》和《土地承包法》等在国家层面尚未完成修改修订,致使农村土地抵押贷款业务的开展缺乏权威而有效的制度保证,易引发抵押贷款风险。二是市场制约。由于农村土地市场发育不完善,抵押物价值实现存在困难。目前土地经营权抵押贷款面临抵押登记制度不健全、抵押价值评估不规范、土地流转要素市场缺失以及抵押贷款实现风险较大等现实困境。三是潜在风险。从目前农村土地抵押贷款风险的控制来看,主要是依靠抵押条件的限制和政府的风险补偿,但在抵押价值难以实现的情况下,前者只是降低了抵押农户能够获得贷款的规模,实际上并没有增强还款保障能力;后者的风险保障力度则非常有限。从农村土地融资运作机构的管理来看,各地农村土地融资平台的形式多样,却没有相关的法律法规对其业务范围、行为边界进行有效规范,包括对农村土地抵押的条件、目标、范围等均缺乏明确界定。这很可能导致农村土地抵押融资平台在趋利化目标下变为“圈地工具”“囤地载体”“土地变性跳板”和变相高利贷渠道,使农民的基本权益遭受损害,农村土地的保护受到挑战。


记  者:安顺市在下步农村集体产权制度改革中,该如何探索实践,实现农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利,达到改革的目的?


李  裴:要以保护农民集体经济组织成员权利为核心,从以下几个方面着力:一是赋予一个权利。赋予农民对集体资产股份的具体权利,即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。对于不同的权利要有不同的要求和实现形式。要无折扣地全面赋予占有权和收益权,探索农村集体资产股份的有偿退出权和继承权,在“封闭运行、风险可控”的试点基础上慎重赋予抵押及担保权。二是聚焦两大领域。即农村资源性资产和经营性资产。对于山林、耕地、湿地、水面等资源性资产,要抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,实现物权化保护。对于经营性资产,要聚焦成员资格界定、股权设置、股权管理三大问题。三是瞄准三大目标。第一是产权制度。要构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的中国特色社会主义农村集体产权制度。第二是产权管理。建立符合市场经济要求,有利于管好用好集体资产,实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。第三是产权治理。形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利,较为完善的农村集体经济治理结构。四是探索四大路径。第一是通过土地入股、农户入社,组建土地股份合作社,以解决土地细碎化和产出能力低下等问题。第二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产,以及财政补助形成的资产等作为出资,引入工商资本或新型技术开发,发展农村混合所有制经济。第三是探索资金变股金,将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等,作为村集体经济组织或农户的股金。第四是建立政策性的农村土地开发服务公司,通过对农村土地的集中化开垦、修复以及建设农业现代化生产基础设施,提升土地价值。五是创新五大机制。第一是创新融资方式。支持各地根据自身条件以信托、债券、票据等方式探索土地权益证券化的操作办法,将资产权益转换为有价值呈现且便于交易的证券,逐步减少中介和价值评估环节,简化融资程序和降低融资成本,通过证券流转支持抵押权的价值实现。第二是创新收储制度。建立抵押土地的回购和收储制度,保障土地价值的有效周转与流动;建立省级层面的风险基金和信贷风险援助机制,以防范系统性风险的发生。第三是创新支持政策。以信贷为杠杆引导政策目标的实现。以扩大农业和完善农村生产经营机制为基础,协同推出支持专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体的相关政策。第四是创新担保机制。成立风险基金帮助分散金融机构风险,建立抵押资产处置的回购政策作为市场底线保护,由集体经济组织收购和政府收储。第五是创新信用模式。金融机构通过对贷款人的信用评级和授信额度控制来预先防范信贷风险。

编辑:张路宏  来源:《贵州民族报》2016年07月08日第A2版—陆勇平 黄远石
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